Obama Just Criou um Programa de Cap-and-Trade de Carbono.
À medida que a Administração de Obama aprimorava suas históricas regras climáticas que afetam as usinas, começou a pensar em eletricidade de forma mais ampla. Foi uma mudança de perspectiva que, no final, pode produzir o mais novo sistema do país para o comércio de poluição.
Em vez de considerar apenas como cada estado poderia reduzir a poluição do seu setor elétrico, os novos limites de dióxido de carbono da Agência de Proteção Ambiental dos EUA enfatizam a cooperação interestadual.
Essa cooperação será possível, a EPA percebeu que analisou milhões de comentários públicos sobre o rascunho do plano, em parte através da natureza regional das redes elétricas da nação. O Plano de energia limpa da EPA, finalizado segunda-feira, prevê uma nação em que as redes elétricas interestaduais servem como backbones para energia renovável e comércio de poluição e um programa de cap-and-trade de carbono.
Os Estados onde mais energia limpa está sendo produzida do que o exigido pelo Plano de Energia Limpa poderiam, nos próximos anos, vender suas realizações de superávit para estados mais atrasados. As novas regras criam um sistema no qual esses negócios podem ser feitos sem necessidade de acordos interestaduais especiais.
& ldquo; A ótima notícia desta, para dizer o mínimo, & rdquo; Disse o economista do Fundo de Defesa Ambiental, Gernot Wagner. "Colocar um preço nas emissões de carbono via cap and trade está entre as melhores maneiras possíveis de reduzir as emissões de maneira rápida e barata".
A Europa usa um programa de cap-and-trade para manter sua poluição de dióxido de carbono dentro dos níveis exigidos pelos acordos internacionais. Dois programas de cap e comércio também operam nos EUA, e os estados estão considerando criar mais. Obama foi eleito para o seu primeiro mandato prometendo apresentar um programa de capitalização e comércio para lutar contra as mudanças climáticas, mas ele não conseguiu apoio suficiente do Congresso.
O rascunho das novas regras, publicado há um ano, listou a colaboração interestadual como uma possível ferramenta para alcançar a conformidade - mdash; uma opção que interessou a maioria dos estados. A versão final promove isso. Ele incentiva os estados a aderirem a um programa existente de limitação e comércio, ou a desenvolver sua própria abordagem baseada em negociação para reduções de poluição.
& ldquo; A mudança mais marcante, a partir do que eu vi, é o grau em que os sistemas de cap-and-trade estatais e multinacionais agora são explicitamente encorajados, & rdquo; O professor de economia ambiental da Universidade de Harvard, Robert Stavins, disse.
O Clean Power Plan efetivamente cria um novo programa nacional de cap-and-trade, permitindo que os estados troquem créditos de poluição uns com os outros e mdash; sem estabelecer previamente acordos interestaduais especiais.
Os estados que deixarem de produzir seus próprios planos para cumprir o Plano de Energia Limpa podem ser forçados pelo governo federal em tal programa.
Sob uma proposta que acompanha a regra de segunda-feira, o governo federal empurraria os estados & ldquo; que não enviassem um plano aprovado & rdquo; para cumprir as novas regras em um programa de negociação.
& ldquo; Considerando que a regra proposta era praticamente silenciosa na negociação, a regra final o incentiva explicitamente; e faz provisões para isso, & rdquo; Stavins disse.
No rascunho do ano passado, a EPA anunciou de forma controversa que alguns estados seriam obrigados a fazer cortes muito maiores do que outros. Isso foi baseado em cálculos opacos de estados & rsquo; potenciais para fazer tais cortes. Essas diferenças foram reduzidas na regra final, publicada segunda-feira.
As mudanças irão forçar para alguns estados, como Wyoming e Kentucky, serem mais ambiciosos do que eles já perceberam. "A regra final lançada hoje é duas vezes mais ruim para o Kansas que a lei proposta lançada no verão passado", disse o governador do Kansas, Sam Brownback (R), ao AP.
Central de energia a carvão Dave Johnson no centro de Wyoming.
Mas também facilitou demandas em alguns estados, como a Califórnia, que serve como um centro de energia limpa para a região. As próprias regras estaduais da Califórnia para reduzir a poluição por gases de efeito estufa são mais rigorosas e de grande alcance do que a nova regra federal.
Alguns dos maiores poluidores, incluindo Texas e Ohio, serão obrigados a fazer as maiores reduções nas taxas de poluição sob a nova regra. Nova Jersey, Califórnia e seis estados menores serão autorizados a aumentar a quantidade de poluição que produzem em 2030, em comparação com 2012, à medida que suas populações aumentam.
& ldquo; Nós abrimos isso para que possamos olhar para a capacidade de renováveis e gás natural nas regiões e mdash; uma área muito mais ampla, & rdquo; A principal autoridade de qualidade do ar da EPA, Janet McCabe, disse a repórteres na segunda-feira durante um telefonema. & ldquo; Isso significa que há mais oportunidades de mudar para o gás natural mais limpo e as renováveis amplamente em todo o setor. & rdquo;
Com três exceções, espera-se que todos os estados dos EUA diminuam a quantidade de poluição que liberam por cada megawatt-hora de eletricidade gerada até 2030.
O outro lado da nova abordagem da EPA é que os dois estados que não têm conexões de rede com quaisquer outros & mdash; Havaí e Alasca & mdash; foram colocados no EPA "muito difícil"; cesta. Eles foram excluídos completamente da regra final.
& ldquo; o Alasca estará isento & rdquo; A senadora do Alasca Lisa Murkowski (R) disse ao Alaska Dispatch News na segunda-feira, depois de falar com a EPA. & ldquo; Este é de longe o melhor resultado possível para o nosso estado e, portanto, uma vitória significativa. & rdquo;
O McCabe da EPA, porém, discordou dessa caracterização. & ldquo; eu não usaria o mundo isento e mdash; Eu usaria a palavra & lsquo; adiar, & rsquo; & rdquo; ela disse a repórteres.
& ldquo; O Clean Power Plan, como se aplica aos estados contíguos, é muito dependente da interligação da grade, & rdquo; McCabe disse. & ldquo; O que encontramos foi que nós não sentimos que temos o tipo de dados e informações que precisamos para estimar os objetivos finais para o Alasca, Havaí, Guam e Porto Rico neste momento. & rdquo;
Isso significa que o Alasca e o Havaí podem, eventualmente, ser obrigados a cumprir com a regra & mdash; embora McCabe tenha dito que não existem prazos para isso. A Vermont, entretanto, não tem usinas de energia de carvão, e o único estado no Lower 48 que ganhou não pode ser diretamente afetado pelo Clean Power Plan.
A Central de clima Alyson Kenward e Sarthak Gupta forneceram análise de dados para esta história.
POLITICO.
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Nove estados do Nordeste já participam de uma rede de comércio regional.
Nos estados, o limite e o comércio continuam.
Por ERICA MARTINSON.
27/05/2014 23:32 horas EDT.
Muitas pessoas em Washington pensam no cap and trade como uma estratégia de corte de carbono que morreu no Senado há quatro anos.
Mas, na verdade, está vivo e bem em grande parte do país. Os defensores dizem que está funcionando. E está pronto para ganhar nova vida com a regra de gases de efeito estufa proposta que a Agência de Proteção Ambiental está lançando na próxima semana.
História continuada abaixo.
Nove estados do Nordeste já participam de uma rede de comércio regional que coloca um preço econômico na produção de carbono de suas usinas, enquanto a Califórnia tem um sistema de comércio de carbono que está ligado ao Quebec. Os estados do Nordeste viram as emissões de carbono de suas usinas cairem mais de 40% de 2005 a 2012, disse a rede de comércio à EPA em dezembro - sem nenhuma das expectativas apocalípticas dos críticos do limite de comércio para tal sistema.
Essas fileiras poderiam crescer por causa do futuro regulamento climático da EPA, que deve dar aos Estados-Membros ampla latitude sobre como eles reduzem a poluição por gases de efeito estufa das usinas existentes.
O candidato democrata à Pensilvânia pelo governador, Tom Wolf, está prometendo que seu estado se junte à rede de comércio de carbono do Nordeste - a Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa - como parte de sua plataforma climática. O governador de New Jersey, Chris Christie, retirou seu estado da RGGI em 2011, mas alguns analistas de energia acreditam que ele possa voltar depois que a regra da EPA se tornar definitiva no ano que vem, se a agência, como esperado, dá ao programa sua bênção na regra.
Inquéritos sobre como o sistema de comércio funciona vieram de forma constante de outros estados, à medida que a EPA cria sua regra proposta, disse a comissária da RGGI em Maryland, Kelly Speakes-Backman, e outras pessoas envolvidas no sistema. Sem nomear nomes, eles disseram que os estados nem sempre são os que as pessoas esperariam.
"Muitos estados estão mantendo suas opções em aberto neste momento", disse Franz Litz, consultor de energia que trabalha com reguladores estaduais do Meio-Oeste para considerar opções para cortar o carbono sob o próximo regulamento. Ele se recusou a identificar os estados que não reconheceram publicamente seus esforços, mas disse que o grupo inclui "alguns estados muito vermelhos e alguns estados azuis".
Litz também trabalha no RGGI EPA Rules Collaborative, um grupo que inclui empresas de energia e grupos ambientais que pressionam a EPA a aceitar o sistema do Nordeste como forma de cumprir a regra.
Mesmo os estados cujos líderes políticos gritam sobre a EPA podem acabar cumprindo no final, disse Vicki Arroyo, diretor executivo do Centro Climático de Georgetown, acrescentando que o Kentucky, amante de carvão, tem estado ativamente engajado na discussão de opções.
"Todo mundo presume que haverá algumas ações judiciais, mas também há, penso eu, uma discussão real em curso ... isso é construtivo", disse Litz.
O Clean Air Act permite que a EPA estabeleça e aplique a regra climática em estados que não fornecem seu próprio plano de conformidade. A maioria dos estados prefere estar no comando de seus próprios programas, disse Arroyo.
O cap and trade está longe de ser a única opção para os estados cumprirem os novos padrões de carbono, mas os defensores dizem que oferece uma maneira baseada no mercado de incentivar a energia limpa e reduzir a poluição sem que os burocratas do governo imponham uma solução única. Embora os detalhes de tais planos sejam diferentes, eles geralmente colocam um limite em certos tipos de poluição (a parte “limite”) e exigem aqueles que excedem o limite para comprar créditos em um mercado (a porção “comércio”).
Cap and trade foi uma parte fundamental do George H. W. A estratégia do governo Bush para reduzir a chuva ácida em 1990, e teria sido a peça central do projeto de lei climático que paralisou e morreu no Senado em 2010.
Apesar da herança bipartidária do conceito, o cap and trade tornou-se politicamente tóxico em alguns círculos - especialmente entre os defensores do carvão, o combustível intensivo em carbono que enfrentaria os maiores custos sob qualquer sistema comercial. Os republicanos ridicularizaram o projeto de lei climática como "teto e impostos", enquanto o democrata da Virgínia Ocidental, Joe Manchin, publicou um rifle em uma cópia da legislação durante um comercial da campanha do Senado.
Ainda assim, o cap and trade nunca foi embora.
Com RGGI e Califórnia combinados, cerca de um quarto da população dos EUA vive em áreas cobertas por programas de comércio destinados a reduzir as emissões de carbono, disse Janet Peace, vice-presidente do Centro para Soluções Climáticas e de Energia, em uma reunião do Senado na quinta-feira.
Outros programas existem em Alberta, Canadá; Austrália; Nova Zelândia; Noruega; e Coréia do Sul. No próximo ano, os programas de cap-and-trade devem ser lançados na Suíça, Tóquio, Reino Unido e África do Sul. Outros estão em desenvolvimento ou passando por testes-piloto no Brasil, China, Índia, Japão, México e até no Cazaquistão.
"Eventualmente, 250 milhões de pessoas estarão cobertas por um preço de carbono na China", disse Peace.
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A política climática dos EUA está melhor sem o cap-and-trade?
Quando as negociações sobre um projeto de lei de limitar e negociar no Senado entraram em colapso em abril de 2010, os ambientalistas se desesperaram. A legislação para reduzir as emissões de carbono dos EUA, escreveu Ryan Lizza, "talvez a última melhor chance de lidar com o aquecimento global na era Obama, foi oficialmente morta".
Mas uma coisa surpreendente aconteceu em seguida. Embora o cap-and-trade tenha morrido, as emissões de carbono dos EUA continuaram caindo. Desde 2006, os Estados Unidos reduziram suas emissões de dióxido de carbono em 7,7% - comparável ao que a Europa está obtendo com seu sistema de limite e comércio. Além disso, uma nova análise de Recursos para o Futuro (RFF) sugere que os Estados Unidos estão a caminho de reduzir ainda mais as emissões de gases de efeito estufa até 2020 do que teria sido caso a lei climática do Congresso fosse aprovada.
Então, isso significa que os ambientalistas estavam errados em desesperar? A política climática dos EUA está melhor sem o cap-and-trade? Não tão rápido. No curto prazo, sim, os Estados Unidos encontraram maneiras de reduzir as emissões sem uma lei climática abrangente do Congresso. Mas é mais difícil ver como esses cortes continuarão a longo prazo.
Primeiro, vamos dar uma olhada no artigo da RFF, escrito por Dallas Burtraw e Matt Woeman. A análise observa que o presidente Obama prometeu reduzir as emissões em 17% abaixo dos níveis de 2005 até 2020 nas negociações climáticas de Copenhague. Surpreendentemente, a RFF estima que agora estamos no caminho certo para atingir essas metas, reduzindo as emissões em 16,3% até 2020. "Talvez ainda mais surpreendente", observam os autores, "as emissões domésticas sejam provavelmente menores do que teria ocorrido se o Waxman-Markey A proposta de limitar e negociar tornou-se lei ".
Como pode ser? O jornal projeta que as emissões dos EUA cairão nos próximos oito anos por diversos motivos. O gás natural barato continuará empurrando carvão suja em nossa fonte de alimentação. A economia dos EUA se tornará mais eficiente em termos energéticos. Pelo menos 29 estados aprovaram leis exigindo que as empresas de eletricidade usem mais energia renovável. A Califórnia está montando seu próprio sistema de limite e troca - e nove estados do Nordeste têm um teto modesto para usinas de energia. Finalmente, a Agência de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA) implementou padrões de economia de combustível para carros e caminhões leves e estabeleceu padrões rígidos de carbono para novas usinas de carvão. Todas essas coisas vão somar.
Se o Congresso aprovasse uma lei climática em 2010, ao contrário, isso teria prejudicado algumas dessas iniciativas. O projeto de lei climática teria despojado a EPA de sua autoridade para regular o carbono sob a Lei do Ar Limpo. O projeto de lei teria antecipado o ambicioso programa cap-and-trade da Califórnia. Além disso, no programa do Congresso, muitas empresas poderiam ter comprado "compensações de carbono" mais baratas - que foram alvo de críticas - em vez de cortes imediatos.
Ao todo, os autores da RFF calculam que os Estados Unidos teriam reduzido as emissões em apenas 13,6% até 2020 se o Congresso aprovasse o cap-and-trade. Isso é menos do que se espera que aconteça em nossa trajetória atual. (As empresas americanas também teriam comprado compensações no valor de cerca de 15,8% das emissões, principalmente projetos de financiamento no exterior.)
Então, isso significa que a política climática dos EUA está melhor sem o cap-and-trade? Não necessariamente. Alguns pontos:
1) Como ressalta Michael Levi, o documento da RFF pressupõe que uma lei climática do Congresso teria negado os padrões de economia de combustível de Obama, que exigirão que carros novos e caminhões leves atinjam a média de 54,5 milhas por galão até 2025. Mas os padrões de combustível podem ter sobrevivido. de qualquer forma - eles podem ser justificados em bases não-carbono se eles economizarem dinheiro aos consumidores.
2) Levi também observa (você deveria realmente ler todo o post) que a análise da RFF pressupõe que o governo Obama continuará a usar sua autoridade da APA para reduzir as emissões de carbono das usinas existentes, refinarias, siderúrgicas e assim por diante. Os substitutos da campanha de Obama previram praticamente a mesma coisa. Mas isso dificilmente é garantido. Obama poderia muito bem perder a eleição, afinal. E os republicanos prometeram parar a repressão ao carbono da EPA.
3) Burtraw adiciona algum contexto adicional em um post de acompanhamento na RFF. "Focar em 2020 pode ser enganoso", ressalta. Os cortes que os Estados Unidos fazem nos próximos oito anos são apenas uma pequena parte da história climática. Os países desenvolvidos se comprometeram a reduzir suas emissões em 80% até 2050, na esperança de limitar a elevação da temperatura global a não mais de 2 ° C. Esses tipos de cortes íngremes, afirma Burtrw, exigirão um preço para a poluição por carbono. O gás natural e um punhado de políticas estatais não vão cortá-lo.
Portanto, a versão curta é: Os Estados Unidos estão a caminho de cumprir suas metas de emissões de curto prazo para 2020 - mesmo sem uma grande lei de limitação e troca. Isso é digno de nota. Mas sem um teto rígido nas emissões, esses cortes não estão garantidos. (O gás natural pode se tornar caro, por exemplo, o que permitiria o retorno do carvão.) Além disso, é difícil prever como os Estados Unidos obterão os cortes realmente grandes necessários para evitar a drástica mudança climática, a menos que o Congresso defina um preço. em carbono.
União de Cientistas Preocupados.
Você está aqui.
Preço de Carbono 101.
O que é o preço do carbono?
O "preço do carbono" é uma estratégia baseada no mercado para reduzir as emissões do aquecimento global. O objetivo é colocar um preço sobre as emissões de carbono - um valor monetário real - para que os custos dos impactos climáticos e as oportunidades para opções de energia com baixas emissões de carbono sejam melhor refletidos em nossas escolhas de produção e consumo. Os programas de preços do carbono podem ser implementados através de ações legislativas ou regulamentares a nível local, estadual ou nacional.
O número de políticas de precificação de carbono cresce quase anualmente. Clique para ampliar a imagem.
Fonte: Relatório do Estado e Tendências do Banco Mundial.
Os combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás natural) que usamos para gerar eletricidade, alimentar nossos veículos e aquecer nossas casas produzem emissões de dióxido de carbono, que são uma das principais causas da mudança climática. Na maioria dos casos, os custos dos impactos climáticos - incluindo a saúde pública e os custos de danos causados por ondas de calor, inundações, fortes chuvas e secas - são suportados pelos contribuintes e pelos indivíduos diretamente afetados, mas não são levados em consideração nas decisões tomadas. produtores ou consumidores de bens intensivos em carbono.
Colocar um preço sobre o carbono ajuda a incorporar os riscos climáticos no custo de fazer negócios. Emitir carbono torna-se mais caro, e consumidores e produtores procuram maneiras de usar tecnologias e produtos que geram menos. O mercado, em seguida, funciona como um meio eficiente para reduzir as emissões, promovendo uma mudança para uma economia de energia limpa e impulsionando a inovação em tecnologias com baixas emissões de carbono. Políticas complementares de energia renovável e eficiência energética também são críticas para redução econômica das emissões.
A precificação do carbono é amplamente considerada uma ferramenta poderosa, eficiente e flexível para ajudar a lidar com as mudanças climáticas, e é apoiada por uma série de especialistas, empresas, investidores, formuladores de políticas, grupos da sociedade civil, estados e países. Os programas de precificação de carbono já estão em uso em muitos estados e países, inclusive na Califórnia, os nove estados do Nordeste que pertencem à Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa e à Europa.
Como funciona o preço do carbono?
Existem basicamente duas maneiras de colocar um preço no carbono:
Sob um programa de limitar e negociar, as leis ou regulamentos limitariam ou limitariam as emissões de carbono de determinados setores da economia (ou de toda a economia) e emitirão permissões (ou licenças para emitir carbono) para igualar o limite. Por exemplo, se o limite fosse de 10.000 toneladas de carbono, haveria 10.000 permissões de uma tonelada. Um limite de emissões decrescente ajudaria a reduzir as emissões ao longo do tempo.
Os programas de preços de imposto sobre o capital e o carbono podem ajudar as economias a se afastar de formas de energia com uso intensivo de carbono.
Todas as fontes de emissões sujeitas ao limite (por exemplo, usinas de energia ou refinarias) seriam obrigadas a manter permissões iguais às emissões que produzem. Operadores de usinas de energia poderiam adquirir permissões através de um leilão (onde eles pedem as licenças de que precisam) ou alocação (onde recebem um número definido de licenças de graça).
Uma vez que essas entidades tenham subsídios, eles poderão negociar ou vender subsídios livremente entre eles ou outros participantes do mercado elegíveis. Como as permissões são limitadas e, portanto, valiosas, as pessoas sujeitas ao limite tentarão reduzir suas emissões como forma de reduzir o número de licenças que precisam adquirir. A interação resultante entre a demanda e a oferta de permissões no mercado determina o preço de uma provisão (também conhecida como o preço do carbono).
Com um imposto sobre o carbono, leis ou regulamentos são promulgados que estabelecem uma taxa por tonelada de emissões de carbono de um setor ou de toda a economia. Os proprietários de fontes de emissões sujeitas ao imposto seriam obrigados a pagar impostos equivalentes à taxa por tonelada, em vez de suas emissões totais. Aqueles que podem reduzir as emissões de maneira econômica reduziriam seus pagamentos de impostos. Aqueles sujeitos ao imposto teriam um incentivo para reduzir suas emissões, fazendo a transição para uma energia mais limpa e usando energia de maneira mais eficiente. Um aumento do imposto sobre o carbono ajudaria a garantir um declínio nas emissões ao longo do tempo.
As abordagens híbridas incluem programas que limitam as emissões de carbono, mas estabelecem limites quanto ao preço pode variar (para evitar que os preços baixem muito ou aumente demais). Outra abordagem híbrida ajusta o imposto para garantir metas específicas de redução de emissão. Uma terceira abordagem híbrida poderia ser quando uma jurisdição implementa um programa de captação de carbono e comércio para alguns setores e aplica um imposto sobre o carbono em outros. Os programas de precificação de carbono também podem trabalhar de maneira complementar com outras políticas de energia renovável e eficiência energética, como padrões de eletricidade renovável, padrões de eficiência energética e regras de economia de combustível de veículos.
Impostos sobre a gasolina, indenizações para mineração de carvão e gás natural ou extração de petróleo, ou políticas que incorporam um custo social do carbono são exemplos de outras formas de fatorar indiretamente um preço sobre o carbono em decisões do consumidor ou de negócios.
Do ponto de vista econômico, tanto o sistema de carbono como o cap-and-trade funcionam de formas equivalentes: um define o preço das emissões, que determina o nível de emissões, o outro define o nível de emissões, que determina o preço dessas emissões. . O nível do imposto ou limite e sua taxa de aumento (para um imposto) ou declínio (por limite) ao longo do tempo impulsiona o grau em que as emissões são cortadas. Projetadas bem, ambas as abordagens podem cumprir o objetivo principal de um programa robusto de precificação de carbono, que é ajudar a reduzir as emissões de maneira econômica, de acordo com as metas de clima e energia. No entanto, pode haver uma importante política ou razões políticas para se preferir um ou outro em um contexto particular, como preferências dos eleitores ou limites à autoridade regulatória ou legislativa.
Benefícios econômicos.
Tanto um imposto sobre carbono quanto um programa de cap-and-trade com licenças de leilão podem gerar receitas significativas. O uso dessas receitas tem implicações importantes para a justiça distribucional e o crescimento econômico. Os usos potenciais das receitas de carbono podem incluir um ou mais dos seguintes:
Compensando os impactos desproporcionais de preços mais altos de energia para famílias de baixa renda (por exemplo, descontos nas contas de eletricidade para famílias de renda baixa e moderada) Fornecendo assistência de transição para trabalhadores e comunidades que dependem de combustíveis fósseis para sua subsistência (por exemplo, financiamento para treinamento profissional e investimentos) na diversificação econômica) Investir em energia renovável; veículos limpos, combustíveis e opções de trânsito; e eficiência energética para acelerar a mudança para uma economia de energia limpa e reduzir os custos do consumidor Investir em comunidades que enfrentam uma carga desproporcional de poluição proveniente de combustíveis fósseis Criar uma oportunidade para cortar outros impostos, como folha de pagamento, vendas ou impostos corporativos e compensar Redução do déficit Dividendos per capita (por exemplo, cheques anuais) para todos os americanos, pagos dividindo algumas ou todas as receitas de carbono Investindo em infraestrutura resiliente ao clima (por exemplo, estradas e muros marítimos atualizados) ou custos de realocação para comunidades em alto risco Contribuir para os esforços para reduzir o carbono e se preparar para as mudanças climáticas nos países em desenvolvimento.
Um programa que devolve todas as receitas diretamente aos contribuintes é chamado de receita neutra. As receitas podem ser devolvidas de várias maneiras, inclusive através de cortes de impostos ou dividendos per capita.
Trinta e nove países e 23 jurisdições subnacionais têm alguma forma de precificação de carbono, cobrindo 12% de todas as emissões de gases de efeito estufa.
Fonte da imagem: Banco Mundial.
Entre 2012 e 2014, os consumidores do Nordeste e do Meio-Atlântico economizaram US $ 460 milhões em suas contas de energia por meio de um programa regional de precificação de carbono.
Cerca de 59% da receita de carbono do programa é reinvestida em eficiência energética, resultando em contas de energia mais baixas.
Foto: Aaron May / CC BY-ND (Flickr)
A Califórnia reinvestiu US $ 912 milhões em recursos de seu programa de limite e comércio até 2015. Cinquenta e um por cento desses fundos foram investidos em projetos que beneficiaram comunidades desfavorecidas.
Foto: Aaron / CC BY-NC-ND (Flickr)
Mais de 1.000 empresas e investidores em todo o mundo apoiam a precificação de carbono. Somente os investidores representam mais de US $ 24 trilhões em ativos.
Foto: Departamento de Estado dos EUA.
O apoio ao preço do carbono vem dos dois lados do corredor.
S.547 Credit for Voluntary Reductions Act.
O senador John Chafee (R-RI), a senadora Connie Mack (R-FL) e o senador Joseph Lieberman (I-CT)
RH 2380 Aumentar Salários, Cortar Lei de Carbono.
Rep. Bob Inglis (R-SC), Rep. Jeff Flake (R-AZ) e Rep. Daniel Lipinski (D-IL)
Foto: Tom Legro / CC BY-NY (Flickr)
Foto: Notícias Oresund / CC BY (Flickr)
Considerações de ciência.
Um robusto cap de carbono ou imposto deve colocar a economia em uma trajetória em direção aos cortes profundos baseados em ciência nas emissões necessárias para limitar alguns dos piores impactos das mudanças climáticas. Informado pelo Quinto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas de 2014 e o Acordo de Paris de 2015 alcançado pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, o objetivo global dos EUA deve ser atingir emissões líquidas de carbono zero (ou seja, quaisquer emissões remanescentes devem ser compensadas pelo aumento das emissões de carbono). sequestro biológico ou geológico) até meados do século. O país pode entrar neste caminho estabelecendo fortes metas provisórias de redução de emissões para os principais setores emissores de carbono, implementando políticas complementares de energia renovável e eficiência energética, e através de medidas estatais ou regionais.
Preocupações de capital.
Colocar um preço no carbono tem um efeito em toda a economia, e um bom desenho de políticas requer abordar potenciais implicações de equidade. Estas preocupações de equidade incluem: o impacto regressivo do aumento potencial dos preços da energia em famílias de baixa renda; o potencial das políticas de precificação de carbono para permitir que algumas usinas ou refinarias movidas a combustíveis fósseis continuem operando e emitindo poluentes do ar e da água em bairros já sobrecarregados pela poluição; e as dificuldades econômicas para trabalhadores e comunidades dependentes de indústrias de combustíveis fósseis para meios de subsistência ou para sua base tributável à medida que a transição se afasta desses recursos.
As receitas de carbono podem fornecer uma fonte de financiamento para ajudar a resolver essas preocupações, juntamente com outras políticas específicas. Por exemplo:
Os reembolsos e as medidas de eficiência energética projetadas para famílias de baixa renda ou de renda fixa podem ajudar a garantir que não paguem uma parcela desproporcional do custo do corte de carbono. As comunidades privadas de direitos são muitas vezes mais atingidas pela poluição do setor de energia fóssil. Essa poluição pode ser limitada pelo pareamento de uma política de precificação de carbono com investimentos em iniciativas locais de energia limpa e eficiência, controle mais rigoroso do ar ambiente e dos poluentes e tóxicos da água e incentivos para a desativação de usinas a carvão. Trabalhadores e comunidades afetadas pelo afastamento dos combustíveis fósseis devem receber assistência de transição por meio de programas de treinamento de trabalhadores, iniciativas de diversificação econômica e financiamento para benefícios de aposentados que podem ser adversamente afetados à medida que as empresas fósseis mudam seus modelos de negócios.
Preços de carbono em ação.
O programa de comércio de dióxido de enxofre dos EUA, estabelecido como parte do programa Acid Rain, é um exemplo pioneiro de usar o mercado para reduzir a poluição. Os programas de limitação e comércio de carbono já estão trabalhando com sucesso na Califórnia e nos nove estados do Nordeste e Meio Atlântico que participam da Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa (RGGI). Esses estados também possuem políticas complementares de energia renovável e eficiência energética que funcionam em conjunto com o preço do carbono para reduzir as emissões. Muitos outros estados estão considerando programas de comércio de carbono como parte de seus planos de conformidade para o Plano de energia limpa.
O primeiro programa de comércio e captação de carbono do mundo, lançado em 2005, é o regime de comércio de licenças de emissão da União Européia (EU-ETS). A província canadense da Colúmbia Britânica implementou um imposto sobre o carbono em 2008. A China também lançou vários programas pilotos de limitação e comércio no nível provincial e pretende lançar um programa comercial nacional nos próximos anos.
Muitas grandes empresas já estão usando um preço interno de carbono para informar suas decisões de negócios. Uma lista crescente de empresas também expressou apoio para uma política de colocar um preço sobre o carbono, incluindo Apple, Google, BP, Royal Dutch Shell, Unilever e Nestlé. As empresas e os investidores precisam reorientar seus modelos de negócios para uma economia de baixo carbono, ao mesmo tempo em que apoiam a implementação de um preço robusto do carbono.
Com o crescente reconhecimento da necessidade urgente de abordar as mudanças climáticas, o impulso para a adoção de programas de preços de carbono provavelmente aumentará nos próximos anos nos EUA e no mundo.
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Colaboradores do Op-Ed.
Um Landmark California Climate Program está em perigo.
Um excesso de oferta de poluição ameaça os esforços do Estado para reduzir as emissões de gases de efeito estufa.
JUSTIN GILLIS e CHRIS BUSCH
O que aconteceu (e não aconteceu) nas conversações climáticas de Bonn.
As 23as negociações sobre o clima das Nações Unidas terminaram no começo do sábado, chutando a maioria das grandes questões até 2018.
Por LISA FRIEDMAN e BRAD PLUMER.
Colaboradores do Op-Ed.
Os EUA estão enfrentando o aquecimento global, mesmo que Trump não seja.
Líderes de governos estaduais, prefeituras e empresas chegaram a uma reunião sobre o clima em Bonn para dizer que a América continua comprometida com o acordo de Paris.
Por MICHAEL R. BLOOMBERG e JERRY BROWN.
Aqui está o quanto o mundo é para atender seus objetivos climáticos.
Dois anos depois, os países assinaram um acordo histórico sobre o clima em Paris, o mundo permanece longe de evitar um aquecimento global drástico nas décadas seguintes.
Por BRAD PLUMER e NADJA POPOVICH.
Visão econômica.
Como melhorar o Plano Tributário Trump.
O plano de imposto comercial promovido pelo presidente Trump e seu primo divulgado pela Câmara, começam com uma boa idéia, mas descem em uma bagunça. Pode ser consertado.
Por N. GREGORY MANKIW.
Colaborador Op-Ed.
Austrália tem uma lição de mudança climática para o mundo.
Você pode ignorá-lo se desejar, mas não pode ultrapassá-lo.
Os Estados se atrevem a pensar muito nas mudanças climáticas.
Washington está em negação, mas a Califórnia e nove estados do Nordeste estão avançando.
Pelo Conselho Editorial.
Alguns democratas vêem a revisão fiscal como um caminho para taxar o carbono.
Dois democratas do Senado estão defendendo um plano de imposto sobre o carbono que reduziria a taxa de imposto corporativa, bem como as emissões de gases de efeito estufa.
De LISA FRIEDMAN
Colaborador Op-Ed.
Lições de clima da Califórnia.
O estado enfrenta grandes desafios, mas também tem sido particularmente ambicioso em seus esforços para reduzir as emissões de gases de efeito estufa.
Por NOAH S. DIFFENBAUGH.
Estendendo o Cap and Trade na Califórnia.
Os leitores criticam a nova lei da Califórnia.
Até onde a Califórnia pode ir no clima?
A Califórnia quer reduzir as emissões de gases do efeito estufa mais do que o próprio presidente Barack Obama havia proposto. Mas o estado pode fazer isso ou vai vacilar?
Califórnia mostra como os Estados podem liderar mudanças climáticas.
O estado está fazendo uma declaração global ousada com seu programa de cap-and-trade.
Pelo Conselho Editorial.
Califórnia estende a lei climática, entregando ao governador Jerry Brown uma vitória.
O legislativo estadual aprovou uma medida que estende o programa pioneiro de limitar e negociar do estado até 2030. O governador Brown fez lobby intensivo para o projeto de lei.
Por ADAM NAGOURNEY.
Xi Jinping está pronta para uma grande aposta no mercado de comércio de carbono da China.
Um programa de comércio de carbono está se configurando como uma grande resposta política à decisão do presidente Trump de renunciar ao acordo de Paris. Mas obter indústrias locais a bordo será um desafio.
Por CHRIS BUCKLEY.
Observador Editorial.
A Revolução Energética Verde Acontecerá Sem Trunfo.
A reação às políticas climáticas de Trump sugere um futuro possível, em que estados e cidades recebem o impacto da responsabilidade climática.
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O poluidor número 1 do mundo criará um mercado nacional para limpar seu setor de energia, colocando-o em uma posição de liderança sobre o assunto enquanto os EUA se retiram.
Por KEITH BRADSHER e LISA FRIEDMAN.
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O estado está fazendo uma declaração global ousada com seu programa de cap-and-trade.
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Observador Editorial.
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A Durabilidade da Política de Cap-and-Trade de Carbono.
Barry G. Rabe.
Universidade de Michigan - Ann Arbor Procurar mais artigos deste autor.
Publicado pela primeira vez em: 20 de maio de 2015 Histórico de publicação completo DOI: 10.1111 / gove.12151 Ver / guardar citações Citado por (CrossRef): 0 artigos Check for updates.
A onda de adoção de políticas pelos Estados americanos para mitigar a mudança climática no final dos anos 90 e 2000 pareceu constituir uma primeira onda de expansão do uso de ferramentas políticas baseadas no mercado, como a limitação e comércio de carbono, na ausência de restrições federais vinculantes. Em vez disso, um número substancial de estados rescindiu compromissos anteriores com a política, assim como parceiros provinciais canadenses, enquanto outros permaneceram engajados ou até mesmo expandiram suas políticas. Este artigo examina a durabilidade das três zonas regionais de cap-and-trade que foram estabelecidas com estrutura e intenção comparáveis, mas que encontraram destinos muito diferentes. A análise dessas entidades regionais enfatiza particularmente sua resiliência política nos ciclos eleitorais, sua capacidade de ser flexível e adaptar administrativamente através de ajustes no meio do curso e sua capacidade de construir apoio por meio de alocação de benefícios para compensar a oposição à imposição de custos.
Há apenas meia década, a política americana de mitigar a mudança climática por meio da redução das emissões de gases de efeito estufa parecia se dar em um caminho bastante claro. A ausência de legislação federal abrangente ou o envolvimento em tratados internacionais foram suplantados por um conjunto inesperadamente robusto de políticas do governo estadual. Essas políticas surgiram em praticamente todas as regiões do país, conquistaram um amplo apoio político que muitas vezes cruzou linhas partidárias, e encontraram campeões entre um conjunto diversificado de governadores e profissionais de políticas. Eles se mostraram atraentes politicamente por sua capacidade antecipada de não apenas reduzir as emissões de gases do efeito estufa, mas também fornecer co-benefícios ambientais e oportunidades de desenvolvimento econômico à medida que surgissem tecnologias de energia limpa. Eles também mostraram a possibilidade de que jurisdições pioneiras possam garantir termos favoráveis na transição para qualquer futuro regime federal, levando outros estados a imitá-los. Quando combinados com o envolvimento substancial das políticas do governo local e a expansão da colaboração do estado com as províncias canadenses vizinhas, esses desenvolvimentos pareciam pressagiar um processo ativo de implementação de políticas e expansão adicional.
A pedra angular desse processo de desenvolvimento de políticas sub-federais era uma crescente adoção política do comércio de emissões de carbono (cap-and-trade), que se tornara o pilar central das misturas de políticas climáticas no mundo industrial e tinha superado amplamente os impostos sobre carbono e política climática voluntária (Meckling 2011, 3, 48). Os Estados Unidos foram, em muitos aspectos, a pátria desse instrumento político, mais notavelmente em sua aplicação ao dióxido de enxofre através do Ato do Ar Limpo de 1990, que desencadeou um vasto e muitas vezes efusivo conjunto de avaliações acadêmicas que o elevou a uma lenda viva. nos círculos de política ambiental. Essa experiência foi agressivamente transferida pelos defensores das políticas para o caso do carbono, levando a um importante sistema de comércio de carbono da União Européia e à proliferação de outros experimentos com essa ferramenta na América do Norte e além (Harrison e Sundstrom 2010; Hoffmann 2012). A premissa subjacente era de que o comércio de emissões poderia oferecer uma combinação perfeita de políticas que maximizasse a flexibilidade de conformidade e a eficácia de custos, ao mesmo tempo em que oferecia um caminho direto para reduções constantes de emissões. Muitos estados também experimentaram uma ampla gama de outras políticas de mitigação climática, mas o cap-and-trade manteve um fascínio e saliência únicos.
Os Estados Unidos pareciam prontos para polir seu papel no uso e desenvolvimento do cap-and-trade de carbono, com base em um ritmo acelerado de adoção do estado. Massachusetts e New Hampshire lançaram seus próprios programas de cap-and-trade no início dos anos 2000. Em dezembro de 2008, cerca de 23 estados se comprometeram formalmente com a participação no capital e no comércio dentro de uma das três parcerias regionais estabelecidas após 2005. Os estados participantes ocuparam o continente americano, com membros estaduais localizados em todos os fusos horários e refletindo todas as combinações possíveis de partidários. controle do governo do estado. Essas parcerias estaduais se expandiram para incluir quatro províncias canadenses.
Essa expansão significativa e o forte apoio ideacional para o cap-and-trade como o mecanismo preferido para buscar a mitigação das emissões de gases de efeito estufa sugeriram um caminho quase inevitável em direção à difusão intergovernamental no final de 2008. Uma opção foi a difusão horizontal contínua, com estados adicionais (e províncias) adotando alguma versão do comércio de emissões, seguindo um padrão de longa data de difusão de políticas dentro dos sistemas federais. Essa difusão geralmente começa com um pequeno grupo de adotantes iniciais, mas ganha impulso à medida que vários estados adotam versões adaptadas para casa da mesma política (Karch, 2007). Uma segunda opção foi o agrupamento continuado de jurisdições em pactos regionais, seja por meio da inclusão de membros nos três grupos regionais estabelecidos, da formação de clusters regionais adicionais ou da fusão entre duas ou mais das entidades existentes. Isso seguiria um padrão de longa data de alianças formais e semiformais, multijurisdicionais, para abordar desafios variados de recursos ambientais e naturais (Craik, Studer e Van Nijnatten 2013). Uma terceira opção era alguma forma de difusão vertical, em que um número suficiente de estados promulgava variações de uma política e estabelecia um ponto de inflexão, obrigando o governo federal a criar uma versão nacionalizada que padronizasse regras e pudesse antecipar ou restringir programas estatais pré-estabelecidos (Posner 2010 ). A indústria regulada freqüentemente adota a difusão vertical quando uma colcha de retalhos de políticas de estado cruzado emerge, restringindo sua capacidade de funcionar nacionalmente.
Todas essas opções de difusão pareciam bastante plausíveis politicamente no final de 2008, embora nenhuma tenha sido realizada até 2015. Talvez o mais familiar seja o fracasso da difusão vertical, notadamente o colapso da consideração do Congresso de uma lei federal de limitação e comércio em 2009 - 2010 . Surgiram vários relatos que revisitam a ascensão e a queda do cap-and-trade federal, após centenas de audiências nos anos 2000 e a passagem estreita de 2009 da Lei Americana de Energia Limpa e Segurança (ACESA). Essas interpretações se concentraram em temas como saturação da agenda federal, dado um enfoque predominante na recuperação econômica e na reforma da saúde, divisões partidárias no Senado, oposição bem fundamentada à política climática e ciência climática, à ascensão do Tea Party como uma força política formidável e a incapacidade de construir um eleitorado amplo e favorável (Layzer 2011; Pooley 2010).
Uma atenção marcadamente menos erudita tem sido dada ao mergulho nos compromissos estatais e provinciais com suas próprias versões do cap-and-trade. Ao contrário do muito aguardado caminho de adoção ampliada através de alguma forma de difusão, o compromisso estadual e provincial de limitar e negociar o curso inverteu. Mais da metade dos estados e três quartos das províncias que assumiram compromissos formais até dezembro de 2008 abandonaram-nas dentro de cinco anos. Nenhum outro estado ou província adotou o cap-and-trade durante esse período. Um dos três pactos regionais desapareceu completamente, enquanto outro perdeu 9 de seus 11 membros. Em contraste, as políticas de limite e comércio em 10 estados e 1 província permaneceram operacionais e pareciam bastante duráveis. No entanto, esse padrão de reversão rápida deixa o cap-and-trade de carbono uma ferramenta política muito mais marginalizada no nível subfederal do que há alguns anos atrás.
Notavelmente, pouca literatura acadêmica tem dado séria consideração à possibilidade de que novas políticas de cap-and-trade possam ser difíceis de administrar, falhar em durar politicamente se adotadas inicialmente, ou se provar incapazes de atingir suas metas de redução de emissões. O argumento a favor do cap-and-trade era tão dependente da respeitada experiência do dióxido de enxofre que era amplamente assumido que qualquer aplicação aos gases do efeito estufa se auto-implementaria de maneira econômica, sem desafios políticos. Por sua vez, o foco esmagador da análise acadêmica sobre o cap-and-trade considera o projeto de política ideal em um mundo livre de restrições políticas ou desafios gerenciais. Este artigo explora essas questões de governança ao examinar por que tantos estados e províncias abandonaram seus compromissos de política de limitar e negociar em tão pouco tempo, enquanto outros permaneceram totalmente comprometidos. Constitui uma primeira tentativa de aplicar as principais lições da pesquisa em evolução sobre a durabilidade das políticas aos instrumentos de política ambiental baseados no mercado.
Ao contrário da familiar afirmação de Herbert Kaufman de que os programas governamentais assumem a imortalidade uma vez criados, há evidências substanciais de que pelo menos alguns podem ser formalmente abandonados ou essencialmente abandonados por evisceração de fundos (Berry, Burden e Howell, 2010; Conlan, Posner, Beam 2014; Derthick). e Quirk 1985, Kaufman 1976, Patashnik 2008). Esse corpo de pesquisa, no entanto, tem sido quase exclusivamente focado nos Estados Unidos em nível federal, com os estudos subfederal mais concentrados nos padrões de difusão e proliferação de políticas entre estados. Não obstante, os resultados do cap-and-trade indicam que pode haver muito mais volatilidade e até mesmo difusão reversa no desenvolvimento de políticas estatais do que o geralmente entendido, daí a necessidade de aplicar questões de durabilidade ao nível subfederal.
Apesar dos lançamentos políticos entusiasmados e reivindicações concorrentes de liderança global, os estados e províncias claramente enfrentaram desafios significativos para sustentar os programas de limite e comércio depois de 2008. O colapso do desenvolvimento da política federal americana removeu qualquer incentivo previsível para os estados permanecerem ativos para obter favores em um futuro processo federal. As eleições estaduais em 2010 trouxeram mudanças radicais em todo o país, incluindo mudanças significativas em direção ao controle republicano de governos e legislaturas em todas as regiões e a saída de alguns importantes campeões de governador de ambos os partidos. A capacidade do poder executivo estadual foi impactada por cortes maciços no orçamento da agência estatal ligados à Grande Recessão, particularmente em áreas de política fora da educação. Por sua vez, a opinião pública mudou significativamente em todo o país, não apenas em termos de declínio da crença na existência da mudança climática induzida pelo homem, mas também no declínio do apoio a iniciativas políticas como o cap-and-trade nos níveis estadual e federal.
Mas nem todos os programas estaduais e regionais sucumbiram a essas pressões, levantando a questão de por que quase metade dos adotantes subfederais originais não apenas aderiram, mas se mostraram bastante duráveis e estão entrando em rodadas avançadas de operação. Este artigo explora por que vemos um padrão tão dividido nas respostas do estado tão logo após a adoção generalizada do cap-and-trade durante a década anterior. Conclui-se com a consideração de lições da experiência recente que podem guiar qualquer futura reintrodução do cap-and-trade nos debates sobre políticas climáticas americanas.
A questão da durabilidade da política.
Este artigo considera esse padrão divergente de durabilidade da política de cap-and-trade, aplicando três componentes distintos, mas inter-relacionados, de durabilidade a esse período relativamente breve de desenvolvimento de políticas sub-federais. Primeiro, a política sobrevive intacta através de pelo menos um ciclo eleitoral e da saída dos defensores iniciais da política, continuando a operar por pelo menos meia década e dando sinais de resiliência política além daquela fase inicial? A análise de Conlan, Posner e Beam (2014) de dezenas de políticas federais proeminentes demonstra que muitos lutam para enfrentar esse teste de resiliência se devido à oposição pública veemente de beneficiários antecipados que leva ao colapso (1988 cobertura catastrófica de Medicare), reversão constante de chave disposições opostas por interesses organizados (Reforma Fiscal de 1986 e Liberdade para a Exploração em 1995), ou assaltos partidários que repetidamente desafiam a sobrevivência (Affordable Care 2010).
As políticas climáticas do estado, notadamente cap-and-trade, podem ter enfrentado desafios particularmente fortes para a resiliência política. Muitos eram altamente dependentes do apoio empreendedor e ideativo de executivos eleitos e seus nomeados, levantando a questão de saber se poderiam suportar inevitáveis ciclos eleitorais e mudanças na liderança e no controle partidário (Rabe, 2004). De fato, muitos compromissos iniciais de cap-and-trade exigiam ordens executivas do governo, o que seria muito mais fácil para os governos sucessores do que as medidas aprovadas pelos legislativos ou por meio de propostas eleitorais. Em muitos casos, os acordos iniciais envolviam cerimônias de assinatura dramáticas e até oportunidades de fotos com celebridades. Mas uma vez que a comoção inicial desapareceu, os estados se dividiram claramente em sua capacidade de ir além dessa fase inicial e de inevitáveis mudanças de liderança no clima.
Segundo, a política fornece aos órgãos governamentais flexibilidade suficiente para tirar proveito da aprendizagem política através de ajustes no meio do caminho, uma vez que os indicadores de desempenho surjam e os pontos problemáticos se tornem evidentes? Isso reflete a flexibilidade necessária no desenho de políticas e habilidade para identificar problemas e responder adequadamente. Estudos de relações intergovernamentais demonstram que a capacidade adaptativa é um desafio particularmente significativo nos níveis estadual e local, onde os níveis de pessoal e o alcance disciplinar variam acentuadamente, e ainda adaptar as políticas a mudanças nas circunstâncias localizadas pode ser essencial para sua sobrevivência a longo prazo. Essa pode ser uma questão particularmente desafiadora nos casos em que vários estados estão tentando trabalhar juntos e precisam encontrar maneiras de se adaptar dentro do estado e da região.
Essa flexibilidade pode ser especialmente crucial em políticas complexas como cap-and-trade, que essencialmente tentam mapear o futuro da demanda de energia e oferta de um estado no desenvolvimento de um plano de redução de emissões que deve durar quase meio século (Carlson e sex 2013). Por sua vez, os estados só podem ter tentado operacionalizar o cap-and-trade em um caso anterior, o caso do dióxido de enxofre no qual as respostas às emissões de enxofre estavam prontamente disponíveis via carvão minado com baixo teor de enxofre ou tecnologia viável de controle de emissões. Os Estados lançando sua própria versão de limite e comércio de carbono na confederação com outras jurisdições enfrentaram uma complexidade muito maior, sem qualquer estrutura federal abrangente para fazer os ajustes necessários, apoio da agência federal a operações estaduais, alternativas de energia prontamente acessíveis aos combustíveis fósseis ou viáveis tecnologia de redução de emissões. Os profissionais de políticas estaduais que tentam sustentar as operações de um novo acordo de carbono cap-and-trade não precisariam apenas de apoio contínuo de diretores eleitos por meio de vários ciclos eleitorais e mudanças de liderança, mas também habilidades analíticas, dados confiáveis e latitude gerencial para lidar com inevitáveis colisões. adoção inicial.
Três, a política tem a capacidade de produzir resultados ou benefícios demonstráveis que possam construir e sustentar o apoio dos grupos constituintes, especialmente em face de desafios políticos futuros? Ambas as políticas de desenvolvimento e redistributiva há muito tempo se baseiam no método testado e comprovado de distribuir dinheiro ou serviços sociais visíveis aos destinatários, construindo, assim, uma base de familiaridade entre os beneficiários e apoio à continuação das políticas (Campbell 2003; Mettler 2005). Eric Patashnik referiu-se a esses programas como tendo um impacto tangível maciço na vida dos cidadãos diariamente (Patashnik 2008, 29). De fato, os programas redistributivos têm sido freqüentemente ajustados para alcançar grupos maiores ao longo do tempo, em parte para expandir sua base de eleitorados (Peterson, Rabe e Wong 1986), e uma ampla gama de programas de bem-estar social tem se mostrado extraordinariamente duráveis mesmo após grandes desafios políticos ( Pierson 1994). Uma análise do Affordable Care Act previa que o lançamento antecipado de novos benefícios de assistência à saúde serviria para construir apoio ao eleitorado e diminuir a oposição (Skocpol e Jacobs 2011).
Políticas regulatórias geralmente não têm essa oportunidade. A medição confiável de seus impactos geralmente permanece incerta, limitando sua capacidade de produzir resultados claros para os cidadãos. Esse desafio pareceria especialmente grande em uma área como a redução do uso de combustíveis fósseis a curto prazo e as emissões de gases de efeito estufa na esperança de diminuir os riscos climáticos de longo prazo. A maioria dos americanos provavelmente não sabe que as emissões nacionais diminuíram em mais de 10% na última década devido a uma série de fatores de desenvolvimento energético baseados em política, economia e xisto, e muito menos compreender como eles pessoalmente se beneficiaram dessa ocorrência. Esforços políticos para enquadrar a mitigação climática como um desenvolvimento econômico ou estratégia de empregos verdes têm se mostrado extremamente difíceis de avaliar com credibilidade em termos econômicos, quanto mais demonstrar benefícios para os cidadãos em geral. O apoio público inicial ou a indiferença podem transformar-se em oposição se os custos crescentes de energia relacionados ao cap-and-trade não gerarem benefícios claros e, assim, prejudicar suas perspectivas de se tornar uma política durável.
Este artigo aplica esses fatores que contribuem para a durabilidade da política nos casos sub-federais de captura e comércio de carbono, tentando chegar a um acordo com sua variação dramática na resposta após a rápida difusão horizontal. Isso sugere que a resiliência política, a adaptabilidade e a construção de grupos constituintes tiveram um papel muito diferente nas jurisdições que descartaram o cap-and-trade daqueles que sustentaram ou intensificaram os compromissos iniciais. Qualquer futura reintrodução do cap-and-trade pode extrair lições importantes dessa experiência, particularmente os casos mais duráveis. Isso incluiria a construção de uma base suficientemente ampla de apoio político para suportar a oposição e dar às agências a latitude adequada para se adaptar às circunstâncias emergentes nos voláteis mercados econômicos e de energia. Também incluiria o uso de uma técnica de alocação de subsídios pioneira para o cap-and-trade nos estados do Nordeste, que pode gerar receitas e criar apoio aos grupos constituintes, se direcionada de maneira efetiva.
Durabilidade Desigual de Cap-and-Trade.
É difícil vislumbrar uma difusão política mais rápida do que a ocorrida com o cap-and-trade de carbono. Enquanto 2 estados se comprometeram com essa política a partir de 2004, outros 21 seguiram o exemplo no final de 2008. Quatro províncias canadenses adotaram políticas similares durante esse período. Como resultado, quase metade dos americanos e mais da metade dos cidadãos canadenses residia em uma jurisdição que havia assumido algum compromisso formal com o “cap-and-trade”; expansão adicional parecia inteiramente plausível politicamente naquele ponto. Esses estados e províncias se agrupam em três pactos regionais: a Iniciativa Regional de Gases de Efeito Estufa ou RGGI (10 estados do Nordeste), a Western Climate Initiative ou WCI (7 estados ocidentais e 4 províncias espalhadas pelo Canadá) e o Acordo de Redução de Gases de Efeito Estufa do Meio-Oeste. (6 estados do Meio-Oeste e uma província central do Canadá). Todos estavam abertos a permitir que outras jurisdições assinassem como observadores, com a expectativa de que eles poderiam se tornar membros formais ao longo do tempo. As negociações começaram em 2009 entre essas entidades sobre uma possível colaboração e até convergência através do chamado processo das Três Regiões.
Mas esta marca d'água alta foi seguida por numerosas reversões, mais notavelmente nos casos WCI e MGGRA. No WCI, Arizona, Montana, Novo México, Oregon, Utah e Washington se retiraram no final de 2011; as províncias de Manitoba e Ontário se desprenderam enquanto não se retiravam formalmente. Isso deixou a Califórnia como o jogador dominante entre os parceiros do WCI, iniciando operações em 2013. O Quebec aderiu como parceiro integral em 2014, mas a Colúmbia Britânica recuou da participação. O MGGRA implodiu no final de 2011, não deixando nem mesmo um site em operação. Em contraste, a RGGI sofreu a perda de um membro quando New Jersey se retirou em 2011, mas manteve a sua adesão plena. A RGGI deu um grande passo coletivo em 2013 para modificar uma cláusula principal de seu acordo inicial para aumentar seu impacto e durabilidade a longo prazo. O padrão geral da adoção de cap-and-trade estadual e provincial é descrito na Figura 1, com os principais fatores de design contribuindo para a durabilidade do programa regional delineados na Tabela 1.
Padrões de Difusão na Adoção Estatal e Provincial das Políticas de Carbono e Comércio de Carbono, 2001 - ndash; 2015.
Colapso total: MGGRA.
The MGGRA was so short-lived and lacking in political resilience that it is impossible to know whether flexibility and constituency-building provisions might have contributed to durability had it endured its formative stages. This accord did represent a formal agreement signed by six governors and one premier in November 2007 that called for the complete development of a cap-and-trade system within one year. This pact also endorsed the creation of a Midwestern system that would enable linkage to other jurisdictions' systems to create economies of scale, increase market efficiencies, diversity and liquidity, while reducing costs. The list of signatories included Minnesota Republican Tim Pawlenty and Michigan Democrat Jennifer Granholm. The Midwestern Governors Association, one of the more active regional governors organizations in the United States, played an important convening role. There was no comparable involvement of other elected state officials, such as legislators and attorneys general, reflecting the fact that this initiative relied heavily on governors via executive orders rather than statutes vetted by legislative chambers.
This coalition produced a detailed report outlining key elements of a regional cap-and-trade program. This included greenhouse gas emission reduction targets that were 20% below 2005 levels by 2020 and 80% below 2005 levels by 2050. The report also addressed such issues as allowances, state-by-state allocation decisions, and possible use of auctions, offsets, and emissions reporting mechanisms. It was followed by the introduction of formal MGGRA guidelines for a regional cap-and-trade system and provisions to create a hybrid system for allocating emission allowances. This would initially blend free allocation and auctioning to contain early-stage compliance costs and then gradually increase the amount of auctioning and potentially facilitate constituency building. There was no specific plan for the use of auction proceeds or to guide multistate management of the program.
Consequently, it is difficult to dismiss this as merely a symbolic effort. Instead, MGGRA demonstrates the possibility that a new policy initiative lacks the political foundations to have any chance of resilience once inevitable leadership changes occur. MGGRA faced a near-immediate storm of criticism from state legislators who had not been consulted on its design and quickly took steps to scuttle it through hearings and introduction of resolutions to withdraw their states from further participation. The American Legislative Exchange Council provided a generic template for these resolutions, as it did with state legislators from around the nation. None of these resolutions were adopted, but formal legislative actions were not ultimately needed to facilitate full-state withdrawal.
Instead, MGGRA collapsed soon after its signatory gubernatorial champions departed office en masse in early 2011, along with their appointed environmental and energy agency heads. These departures were linked to term limits, retirement, pursuit of federal office, or imprisonment. This left a huge political vacuum, especially because no incoming governors had championed cap-and-trade in previous roles. Four states experienced shifts from Democratic to Republican gubernatorial control. But states that either shifted Democratic (Minnesota) or remained so (Illinois) also folded their efforts and MGGRA essentially evaporated after 2011.
Partial Collapse: WCI.
The WCI has also disbanded but cap-and-trade has not disappeared among all of its members, making the region's collapse only partial. Its dominant state, California, has generally proven quite durable, as has its one sub-federal partner, Quebec. These jurisdictions lack a formal title or acronym but remain second to only the European Union's Emissions Trading Scheme as the world's largest operational cap-and-trade system, attributable to both the sheer scope of California's economy and the wide range of emissions ultimately planned for inclusion under its cap-and-trade umbrella. Indeed, the state's total greenhouse gas emissions greatly exceed those of all of its former partners combined. The very creation of the WCI bore a strong made-in-California quality, as it followed on the heels of the state's 2006 Global Warming Solutions Act (AB 32). The Act did not specify cap-and-trade as the preferred policy tool for achieving its goals of a 15% emissions reduction from 2005 levels by 2020, but clearly considered it a plausible option. Soon after enactment, Governor Arnold Schwarzenegger embraced cap-and-trade as the central cog in California's climate strategy and began to search actively for possible partners.
Much of the WCI alliance hinged on agreements between like-minded state governors and provincial premiers and often lacked legislative buy-in or supportive legislation. In some cases, this built upon established cross-state environmental partnerships for California, such as those with Oregon, Washington, and British Columbia. But these historic relations were less robust in other cases such as Arizona, Manitoba, Montana, New Mexico, Ontario, Quebec, and Utah. California moved quickly toward AB 32 implementation and underwrote many of the costs of WCI meetings and operations, including reports on key governance issues. Many WCI proposals bore a strong resemblance to emerging regulatory approaches from the California Air Resources Board (CARB). But full WCI implementation would require complete regulatory development in each participating jurisdiction, either through statute or rule-making processes.
Lack of Political Resilience.
At this important evolutionary point, the WCI showed signs of limited resilience. New Mexico successfully passed a full set of rules during 2010, the final year of the governorship of Bill Richardson, WCI's most enthusiastic elected supporter after Schwarzenegger. California quickly declared these to be functionally equivalent to its own rules under AB 32. But both Oregon and Washington failed in sustained efforts to pass authorizing legislation and other states and provinces did little more than attend WCI events. Tensions surfaced on key program issues such as the role of offsets and the allowance allocation process.
Perhaps the best indicator of waning WCI fortunes was the rapid shift in Arizona's approach to the regional cap-and-trade proposal once Democratic Governor Janet Napolitano resigned to enter the federal Cabinet and was replaced in 2009 by Republican Attorney General Jan Brewer. Brewer openly questioned Arizona's role in WCI, both for economic reasons and her personal doubts about the existence of human-caused climate change. She promptly issued an executive order removing the state from WCI after taking office and in 2010 signed legislation that required legislative consent for Arizona to return to the organization.
Subsequent gubernatorial transitions further weakened the WCI, suggesting a thin base of political support. Utah's Republican Governor Jon Huntsman had supported the WCI, but his departure for the Ambassadorship to China led to a reversal under his successor, Republican Gary Herbert. In New Mexico, both 2010 major party candidates to succeed Richardson expressed concerns about the WCI, but Republican Susana Martinez was more aggressive in her remarks. She wasted no time in reversing Richardson's position upon taking office in early 2011. In her very first days, she attempted to stall any WCI rules through a 90-day suspension process and then fired the entire Environmental Improvement Board that had approved them the previous year. All other WCI states aside from California quickly dropped like dominoes during 2011, and only Quebec remained engaged among provinces.
The WCI failed to develop a larger and more politically resilient base of support beyond its initial cultivation of a set of governors and premiers eager to ally with the charismatic governor of California at his political peak. All key facets of the WCI process were dominated by California, allowing other states to ride along at minimal expense. This worked for a short time, but began to unravel as the potential program launch neared, the possibility of securing state advantage in federal legislation evaporated, and a new wave of governors emerged in 2009 and 2010 with far less concern about climate change. California's coalitional dominance discouraged the development of any potential flexibility provisions or broader constituency-building efforts that might have helped sustain the coalition and promoted resilience. As a result, much of the WCI essentially collapsed, though leaving open the question of durability among its surviving members.
Durability in California.
California's commitment to continue pursuit of cap-and-trade was not guaranteed. Along with losing so many state and provincial partners, the state also faced fundamental tests of political resilience some four years after the AB 32 enactment. The legislation had been forged through a coalition between a Republican governor and Democratic legislature eager to establish their state as a national and even global leader on climate change while positioning themselves for political advantage heading into 2006 state elections. But two 2010 developments posed significant tests of the resilience of California's cap-and-trade policy, including a gubernatorial election and ballot proposition designed to reverse state climate policy. The campaign to succeed Schwarzenegger featured two candidates with very distinctive stands on AB 32's cap-and-trade provisions. Republican Meg Whitman sought to distance herself from the increasingly unpopular Schwarzenegger on a few salient issues, most notably cap-and-trade. She vowed if elected to freeze implementation for at least one year to allow for careful review of long-term commitments. In contrast, Democrat Jerry Brown embraced full pursuit of cap-and-trade and all aspects of AB 32.
Political Resilience.
Unlike its WCI partners, however, California decisively demonstrated political resilience in surmounting two electoral challenges to cap-and-trade. Climate policy was hardly the lone gubernatorial campaign issue, but Brown's decisive victory indicated continuing cap-and-trade support for at least the next four years despite executive branch transition. Direct democracy posed a more fundamental challenge to the future of California cap-and-trade. The state's extensive use of ballot propositions for environmental and many other policy issues is well established, and the 2010 ballot included an up-or-down vote on Proposition 23, which proposed placing AB 32 into a prolonged freeze barring sustained reductions in unemployment. Public opinion broke decisively against the ballot proposition in mid-fall and never shifted. This led to a decisive rejection of Prop 23 by a 61-to-39% margin, suggesting that, at least in California, cap-and-trade had endured initial leadership transition and a frontal opposition campaign. As a result, it could continue moving toward full implementation, a key test of its resilience while WCI coalition partners began to falter.
Design Flexibility.
California included a number of flexibility provisions in the design of its cap-and-trade program. These acknowledged the uncertainties and complexities involved in launching carbon trading and also built in part upon some lessons emerging from earlier experience in Europe as well as RGGI. California's version of cap-and-trade was designed to be phased in gradually through an expansion over time in the number of covered entities. In turn, it allowed for a gradual increase in the percentage of emission allowances that will be auctioned rather than allocated without charge, beginning at 10% in 2012 and reaching 25% by 2020. The auctioning method, discussed more fully in the RGGI case, is designed to generate government revenue for an array of purposes, with some parallels to a carbon tax.
The initial statewide auctions went smoothly and largely uneventfully, with no glitches and a carbon price that gradually increased from $10.09 per ton in late 2012 to $14 per ton in mid-2013 before settling in between these levels by 2015. But the state prepared for any auction price volatility that might either impose an unusually steep initial cost or lead to a plunge in purchase prices. At one end, the California Air Resources Board established an Allowance Price Containment Reserve, a pool of additional allowances that could be made available to the market if permit prices exceeded specified levels, thereby creating a price ceiling of sorts to deter potential price spikes. At the other end, the state established a price floor, beginning at a rate of $10 per ton for 2012–2013, before rising at a rate of 5% per year, plus inflation, in 2014. Collectively, these provisions were designed to give California considerable flexibility to make a smooth transition into an era of carbon cap-and-trade and to provide officials with tools to respond quickly in the event hard-to-anticipate problems emerged in the early years of implementation. The state transitioned into the next phase of its cap-and-trade program, addressing transportation sector emissions, in 2015.
Building Constituency Support.
The gradual transition toward auctioning and price-stabilization mechanisms helped guard against major cost spikes that might have triggered negative political reactions. In turn, the auctioning process created a potential mechanism to create and expand constituency support, while possibly enhancing emissions reductions through targeted investment of proceeds in climate-friendly projects. Indeed, a major political attraction of allowance auctioning is revenue generation that can be used directly for related climate mitigation projects or relief from established taxes and fees for either individuals or businesses. California projected annual auction yields of up to $1 billion in the initial years and considerable expansion thereafter, creating a potentially large body of revenues that might serve to further bolster constituency support.
However, the state struggled to establish a clear and compelling plan for revenue allocation, even after initial auction activity began in late 2012; there was no binding statutory language on this matter, leaving considerable room for prolonged political jockeying. Numerous elected officials and interest groups have continually advanced a potpourri of proposals for possible funding use in recent years, with the absence of a clear revenue-use plan serving to divide such potential program supporters as environmental justice groups, local governments, and renewable energy developers. As a senior Schwarzenegger advisor noted, It's a land grab and everyone's going to have their tin cup out.
Brown's return to the governorship featured a number of trial balloons for potential auction revenue allocation, including proposals to shift substantial funds for the state's ambitious but financially troubled plans to create a high-speed rail system throughout the state. Each shift in proposals triggered new complaints and claimants. Ultimately, the legislature and governor agreed on two 2012 bills that were intended to provide some structure for revenue use, but only generated new controversy given their very broad definitions of what might be eligible for auction funding support. One CARB official lamented that there's no real guideline, and virtually everything qualifies for auction funds. Once you help create a pot of money, there's going to be a lot of people that see themselves as part of the solution.
Brown further undermined confidence that revenues might be used in a credible and constructive way by announcing in 2013 plans to borrow $500 million from the initial auctions to support deficit-reduction goals. State officials announced that the loan would be short term and funds would be repaid with interest, but this hardly inspired confidence in a state with a diminished credit rating, recent history of severe fiscal problems, and no announced plan for fund repayment. One leading environmental justice advocate said that this was a heartbreaking disappointment, insisting that you can't steal from poor people and the planet and get away with it in California.
There was no serious political challenge to cap-and-trade as auctioning expanded in 2014 and there were some indications of emerging consensus on allocating revenues consistent with broader AB 32 climate goals. But tensions endured over this issue, including Brown's continued effort to channel 25% of funds for increasingly controversial high-speed rail. Hence, this opportunity to use auctioning to build constituency support was not fully realized by mid-decade, quite unlike the only durable regional cap-and-trade program.
Durability: RGGI.
The RGGI has emerged as the most durable of the three regional entities. RGGI has retained all but one of its original members and maintained a collaborative multistate process that has endured the departure of essentially all of its initial political and agency entrepreneurs. It has sustained an ongoing partnership between the lead environmental and energy departments in each state, working in concert with a nonprofit organization based in New York City, RGGI, Inc., that operates several key program provisions on a regional basis. Moreover, it has demonstrated flexibility in making significant adjustments in core design features, including a major 2013 modification designed to increase its future impact. In turn, RGGI pioneered auctioning and has very effectively utilized revenues to build and sustain supportive constituencies. It remains focused solely on the electricity sector, with an initial emission reduction target 10% below 1990 levels by 2018 that has subsequently become more stringent.
Whereas the WCI was dominated by a single state that passed bold legislation and then sought to find a coalition of willing state and provincial partners, RGGI emerged after multiple years of negotiations among a set of states with a long history of cooperation on environmental protection and energy development. Initial cap-and-trade experiments in Massachusetts and New Hampshire in 2001–2002 were only one part of considerable regional experimentation with climate-related measures. New York's governor, Republican George Pataki, began to push for a regional cap-and-trade approach, occasionally triggering concerns about political balance between respective states. But the RGGI coalition cohered through extended conversations between governors and their lead environmental and energy agency heads. The RGGI process was an extended and wonkish seminar in cap-and-trade development, continually weighing optimal design against political realities through years of working group meetings, public hearings, and reports, creating an interstate foundation and network transcending the other two regional efforts.
Seven states approved core agreements in 2005, following more than two full years of intensive negotiations that led to a detailed memorandum of understanding. Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, New York, and Vermont were charter members. Massachusetts and Rhode Island were active participants from the outset, but delayed membership until 2007. Maryland, a relative newcomer to the deliberations, also joined in that year. A number of key decisions on cap-and-trade design were taken before RGGI's official 2008 launch and all of the original members remain except for New Jersey, which withdrew in 2011, but has begun to rethink that decision in its legislature. Under the RGGI covenant, any state can withdraw upon providing 30 days advance notice; a mechanism was created to simply remove allowances intended for that state from subsequent allocation rounds and minimize regional disruption. Each state has distinct constitutional requirements guiding participation, creating varied roles for individual governors, legislatures, and agencies when key decisions are taken. RGGI has long emphasized that it would welcome additional partners, either states or provinces, and has retained jurisdictions such as Pennsylvania, Ontario, and New Brunswick as official observers. No new members joined the partnership after 2008 and observer status has increasingly constituted symbolic value rather than a path to membership. This appeared, however, to change in 2014–2015, with new interest evident from such states as Virginia, Illinois, and Pennsylvania.
Political Resilience.
Despite its durability, RGGI has not avoided growing pains or significant governance challenges. But it has demonstrated continuing resilience in the face of potential political threats. First, the role of governors has generally loomed large, with some expressing reservations about remaining active in the partnership. Massachusetts Republican Mitt Romney and Rhode Island Republican Donald Carcieri both reversed their initial support for RGGI, delaying their states' eventual engagement. The 2006 election of Democrat Deval Patrick led Massachusetts back to the RGGI fold in 2007, and Rhode Island soon followed without a gubernatorial change. New York Democrat David Paterson was never as enthusiastic about RGGI as Republican Pataki, and began to publicly consider withdrawing his state in 2008 due to concerns that state-based businesses might move elsewhere in search of cheaper electricity. Paterson never carried through on that threat, but the very idea of a wavering commitment from RGGI's largest partner raised questions of resilience. New Jersey Republican Governor Chris Christie decried RGGI as a failure and a fake tax that had not reduced energy use as he removed his state in 2011. This time period also saw several legislative challenges to continued RGGI participation, most notably in New Hampshire, but none was enacted.
Second, electoral cycles rapidly served to sideline nearly all of the elected pioneers responsible for RGGI's creation, along with their top agency appointees. Multiple shifts occurred in state governorships and legislatures in the region through the 2010 elections, which proved so consequential in the MGGRA and WCI cases. However, RGGI states did not see such decisive swings in the views of incoming leaders. Indeed, some new governors such as John Lynch in New Hampshire and Andrew Cuomo in New York became stalwart RGGI supporters. Like California, however, many of these states emerged overwhelmingly in Democratic Party hands after the 2010 and 2012 elections, suggesting that cap-and-trade might have acquired a far more partisan edge after considerably greater cross-partisan engagement during the prior decade. Indeed, by 2015, five of the seven states in the nation with exclusive Democratic control of their governorship and both legislative chambers had one of the nation's 10 remaining state cap-and-trade programs.
Third, RGGI faced an unanticipated threat linked most closely to severe recession. Along with its devastating impact on the regional and national economy, the recession triggered a substantial plunge in electricity demand at the very point that RGGI carbon emission caps became operational. Electricity-sector emissions in the RGGI region plummeted 34% below its established cap by 2009, the very point at which a reliable baseline was essential to allow successful implementation. This cap represented a formal regional decision and could only be altered with unanimous support from RGGI members. In turn, electricity demand did not rebound significantly in subsequent years. At one level, this was good news for regional emissions, but unexpected and potentially devastating news for the launch of the Northeast's cap-and-trade program.
Design Flexibility.
RGGI endured this threat due to a pair of decisions taken during its development that gave it considerable flexibility by providing a viable rationale to continue once its emission caps were rendered essentially meaningless. There was no political appetite to make a major adjustment in the caps at the very outset of the program and considerable uncertainty whether they might indeed prove viable in the near future if electricity demand rebounded along with the economy. But two key design provisions were added to the RGGI process prior to its 2008 launch, both of which played crucial roles in weathering this transition and providing a valuable constituency-building tool while setting the stage for a major adjustment in 2013. These provisions were put into operation by teams of policy professionals at both the state and regional levels with considerable experience in working across state borders at the intersection of air quality and energy use.
Auctioning Allowances and Pricing Floor.
First, the inclusion of auctioning as a primary mechanism for allocating allowances was adopted after the memorandum of understanding process. It reflected a strong push from environmental groups to reframe allowances as a public resource, not a private one, to be used for public benefit (Raymond 2011). These groups ultimately won support from key agency officials and then governors, with all RGGI states agreeing to auction either the entirety or vast majority of their allowances immediately. This represented a major departure from most prior experience with emissions trading, whereby allowances were customarily distributed without charge through an established formula linked to prior emission patterns and then traded to allow flexible compliance. Auctions for allowances opened the possibility that revenue from transactions would go to governments rather than trading partners. In turn, this approach proved highly attractive to those stakeholders eager not only to place an explicit price on carbon to deter fossil fuel use but also to spur development of cleaner energy sources with new government funding. In theory, revenue generated through auctions could be reallocated to advance various climate-related goals, such as promotion of energy efficiency and renewable energy. It could also be used to offset cost increases that customers might face as cap-and-trade was phased into operation, thereby dampening potential political tensions. Under the RGGI plan, each state would receive its proportional share of auction revenue and set its own priorities in determining revenue allocation.
The inclusion of auctioning provided a significant reason for RGGI to move forward despite the cap collapse and a quarterly sequence of auctioning began in 2008. Revenue began to be generated on a regular basis and gave RGGI a new lease on life through a very powerful tool that could begin to build and sustain constituent support. The success of the auctioning process was linked to another flexibility provision included in the original agreement: establishment of an official reserve price or floor below which an allowance purchase could not fall. This resembled a provision subsequently included in WCI design but was especially significant for RGGI given the very real danger that a market focused on only one industry and saturated with allowances could produce only a nominal auction price. The initial reserve price was $1.86 per allowance; subsequent auctions generally kept the price just below $2. This was hardly the robust price capable of driving major behavioral changes in fossil fuel use, but was sufficient to allow auctioning to make a credible start and begin to generate significant amounts of revenue. Such a low initial price might also have provided a strategic advantage, allowing for development of operational experience and generation of some revenue, but also keeping costs low before any subsequent adjustments upward. This type of a cost phase-in has also been evident in the last decade internationally in cases where new carbon taxes have been adopted along with targeted revenue use and proven durable, including British Columbia and Ireland.
Adjusting the Cap.
RGGI's successful auctioning between 2008 and 2012 avoided the many problems that plagued the European Union trading system and gave it growing stature as a credible entity while buying time to see whether electricity demand would rebound and make its original cap more consequential. Once it became clear that no return to prior levels was imminent, RGGI officials began to explore a major cap readjustment to reflect new economic and energy realities. Governors such as New York's Cuomo began to emphasize a link between extreme weather events such as Hurricane Sandy with the proposal to tighten the RGGI cap to help mitigate climate change. Supporters were also emboldened by President Obama's 2012 reelection and the possibility of using RGGI to ease regional compliance with anticipated federal application of the Clean Air Act to electricity-sector carbon emissions.
RGGI officials reactivated the multistate review process that had served it well during formation of the partnership in reviewing possible cap adjustment. This included a diverse set of stakeholder meetings, webinars, and so-called learning sessions, all leading to a unanimous February 2013 decision by RGGI states to substantially reduce its emissions cap. Under this agreement, RGGI's original Model Rule cap was reduced 45% from its original 2014 target, dropping from 165 million tons of carbon annually to 91 million tons. Subsequent cap reductions of 2.5% per year were scheduled annually between 2015 and 2020. Related adjustments were made to tighten the RGGI market, including withdrawal for potential purchase of any unsold allowances from previous years.
The first allowance auction following this decision saw the March 2013 clearing price jump to $2.80 per ton from the previous $1.93 level. Subsequent allowances have traded on the open market above the $3 level. RGGI states viewed this as an encouraging sign and allowance prices continued to climb during 2014, reaching a new high of $5.21 in December. One state's environment secretary noted that RGGI's changes lock in the CO2 pollution reductions achieved to date from power plants across the region, while also providing a path forward for additional emissions reduction.
Building Constituency Support.
Whereas California equivocated over its plans for using auction revenues and alienated multiple stakeholders in the process, RGGI promptly demonstrated how auction funds can be targeted to a range of climate-linked projects within each member state and thereby broaden constituency support for the program. This indicates that a climate policy can be designed not only to impose costs but also deliver near-term demonstrable benefits that can influence constituency responses (Cook 2010).
RGGI generated $1.66 billion from its first 23 auctions. RGGI, Inc. and its state constituents regularly frame the auction process as one that delivers significant benefits that include climate mitigation but also other tangible environmental and economic benefits. RGGI, Inc. routinely reports results from each auction and attempts to quantify all plausible beneficial impacts to date. It also publicizes enthusiastic statements from each state's lead environmental agency official on the impacts of these funds. For example, Delaware's top environmental official noted after a 2013 auction that state reinvestment of auction proceeds in energy efficiency programs has not only avoided carbon pollution, but helped businesses and families reduce their electricity bills, and workers find jobs weatherizing homes, retrofitting outdated industrial equipment, and constructing more energy-efficient buildings. RGGI, Inc. also publishes an ongoing set of Success Stories, portraying individual families or organizations that have benefited from RGGI auction support. Such stories have included a profile of a New Hampshire family restaurant that slashed its energy costs due to an energy efficiency grant and a Delaware city that purchased hybrid vehicles for public official use through RGGI auction dollars. Media accounts of RGGI frequently accentuate these kinds of cases, thereby putting a personal touch on the argument that carbon cap-and-trade can deliver tangible benefits that are very different from more elusive benefits of emissions reductions and may well offset pain imposed by any costs.
With the exception of New York and New Jersey, states have generally resisted any temptation to shift significant revenues toward such broad purposes as general funds or deficit reduction. In fact, several states are now statutorily bound to allocate auction proceeds only to climate-related programs. New York shifted $90 million to deficit reduction in 2010, but has not repeated the pattern. New Jersey transferred $65 million to deficit reduction in 2010, popularly characterized as RGGIcide through its deviation from original program intent one year before withdrawal from RGGI. But exits need not be final under the RGGI pact, and in fact, the New Jersey legislature has continued to press Governor Christie to return the Garden State to cap-and-trade. RGGI is also trying to parlay its new cap-and-auction mechanism into attracting other jurisdictions to consider joining, especially in light of new federal developments.
Considerations for Any Cap-and-Trade Second Act.
The capacity of sub-federal governments to operate durable cap-and-trade programs for greenhouse gas emissions was uncertain well before they attempted to launch operations due to preemption provisions in numerous federal cap-and-trade bills. Indeed, the federal legislative proposal that came closest to enactment, the 2009 ACESA, would have frozen the operations of all state or regional programs for at least five years while launching a national cap-and-trade system. Ironically, application of durability criteria to ACESA suggests that it may well have foundered even if it had been adopted.
This legislation operated with a very slender margin of almost purely partisan support in the House and would have required a unique cross-partisan coalition in the Senate given Democratic misgivings, leaving it highly vulnerable to backlash after the 2010 Congressional elections. It was written with a level of complexity and specificity that was unprecedented for American environmental legislation and gave staggeringly little flexibility to administering federal agencies to adjust to rapidly changing economic and energy supply conditions. In turn, any opportunity to use auctioning to raise revenue and build constituency support was downplayed in favor of an incredibly complex allowance allocation system that instead attempted to dampen constituency opposition by negotiating favorable allowance terms on a case-by-case basis written into statute (Rabe 2010). Ultimately, the ACESA approach not only failed to gain initial passage but so dominated congressional deliberations that it marginalized consideration of other cap-and-trade or market approaches introduced into the 111th Congress. Alternatives included a cap-and-dividend system and revenue-neutral carbon tax, both of which had some bipartisan support and clearer constituency-building provisions.
ACESA's collapse and policy termination in the majority of cap-and-trade states might indicate that this policy tool is no longer an option in American climate deliberations. But policy ideas can feature unusual resilience in the American context and may well be capable of consequential second acts. The durability of the RGGI and California experiences have clearly influenced the latest chapter in federal climate policy, whereby the Environmental Protection Agency has developed a Clean Power Plan that mandates a national 30% reduction of electricity-sector greenhouse gas emissions from 2005 levels by 2030. The agency is using authority under federal clean air legislation, an extremely durable federal environmental statute, to give each state its own emission reduction target and then allow it to select its methods to achieve this from a menu of approved options.
Cap-and-trade figures prominently on that list of options, as do related market-based approaches such as carbon taxes and fees. EPA Administrator Gina McCarthy, previously one of the architects of RGGI from her prior roles in Massachusetts and Connecticut, has repeatedly characterized RGGI and California not only as models for emulation but as durable programs that could incorporate additional state partners. The lead environmental officials in all cap-and-trade states have advanced detailed proposals calling upon EPA to fully credit their early actions. They also entered active recruitment mode, encouraging other states to either revisit abandoned commitments to cap-and-trade or consider making one for the first time by joining them as formal partners. This recruitment has emphasized state experience and durability, offering a potentially attractive mechanism to meet emerging federal regulatory provisions in a cost-effective manner.
State engagement with RGGI might be a particularly attractive option for states. RGGI's design allows for relatively easy adjustment of membership, without formal requirements that would exclude states beyond its physical borders. Unlike California, it has a proven track record in making needed adjustments, sustaining cross-state partnerships, and building constituency support through auction allocations. A partnership with RGGI would also give states access to its unique expertise in all dimensions of cap-and-trade application to the electricity sector, rather than attempting unilateral formation of a new program or collaborating with the more complex and less proven model emerging in California.
The EPA strategy raises many questions about its own durability, including its likely resilience given its creation through executive action in the final years of a term-limited presidency. However, its proposed use of state implementation plans for air quality builds upon a long-standing track record of durability, allowing considerable state flexibility in meeting a series of emission reduction targets over time. States are required to submit initial plan proposals during 2016–2017. Should those include some form of cap-and-trade, states can at least weigh lessons from prior experience on what does—and does not—contribute to the durability of such programs.
Agradecimentos
I am very grateful for the comments of two external reviewers and the editors of this journal on an earlier version of this manuscript. I also received very valuable feedback during presentations of initial drafts, including the 2013 Annual Meeting of the American Political Science Association and a seminar at the University of Ottawa.
Article Information.
Format Available.
&cópia de; 2015 The Author. Governance published by Wiley Periodicals, Inc.
This is an open access article under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs License, which permits use and distribution in any medium, provided the original work is properly cited, the use is non-commercial and no modifications or adaptations are made.
Histórico de Publicações.
Issue online: 28 December 2015 Version of record online: 20 May 2015.
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